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Schluss mit der Schuldenbremse!

Die Corona-Krise führt es klar vor Augen: Der sächsische Sonderweg bei der Schuldenbremse erweist sich als Irrweg. Ein Gastbeitrag.

Nach 2022 klafft in Sachsens Staatshaushalt eine Lücke von 2,2 Mrd. Euro jährlich.
Nach 2022 klafft in Sachsens Staatshaushalt eine Lücke von 2,2 Mrd. Euro jährlich. © Archiv/Monika Skolimowska/dpa

Von Achim Truger

Die Corona-Krise hat tiefe Spuren in den öffentlichen Haushalten hinterlassen. Krisenbedingte Steuerausfälle, Mehrausgaben im Gesundheitswesen sowie umfangreiche Unterstützungsmaßnahmen für Unternehmen und Beschäftigte haben die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden nach Jahren der Überschüsse kräftig in die roten Zahlen getrieben. Das entschlossene Handeln der Politik war richtig, um Pleitewellen und Massenarbeitslosigkeit zu verhindern und einen zügigen Konjunkturaufschwung zu ermöglichen. Für die notwendige höhere Kreditaufnahme wurde sowohl beim Bund als auch in den sechzehn Bundesländern zu Recht die Ausnahmeregel der Schuldenbremse aktiviert. Nun stellen sich überall ähnliche Fragen: Wie lange muss die Ausnahmeregel für höhere Kredite noch gezogen werden? Wie kann verhindert werden, dass ein zu schneller Tritt auf die Schuldenbremse den Aufschwung behindert, weil Steuern und Abgaben erhöht oder Ausgaben gekürzt werden müssen?

In Sachsen ist die Lage besonders dramatisch. Zwar hat die Landesregierung 2020 über die Ausnahmeregel ein kreditfinanziertes Sondervermögen eingerichtet, das bis 2022 den durch die Corona-Krise angeschlagenen Landeshaushalt stützt. Doch in den Jahren danach klafft laut Finanzplanung eine Lücke von 2,2 Mrd. Euro jährlich. Um diesen Betrag müssten 2023 die Ausgaben gekürzt werden. Die Folgen wären dramatisch, denn das sind fast elf Prozent der gesamten Ausgaben im Landeshaushalt, weshalb die Leistungen für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Kommunen drastisch zusammengestrichen werden müssten. Hinzu kommt, dass die Kürzungen mit rund 1,5% der gesamten Wirtschaftsleistung die sächsische Wirtschaft in eine Rezession stürzen könnten.

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Sachsens aberwitzig strenge Schuldenbremse

Dass die Lage gerade in Sachsen so dramatisch ist, liegt wesentlich an der besonderen Ausprägung der sächsischen Schuldenbremse. Tatsächlich gibt es nämlich in Deutschland nicht die Schuldenbremse, sondern derer siebzehn! Eine für den Bund und sechzehn unterschiedliche länderspezifische. Das Grundgesetz gibt in Art. 109 nur den Rahmen vor. Die Ausgestaltung ist dann Ländersache. Und genau diese kann entscheidend dafür sein, ob der Übergang aus der Corona-Krise reibungslos gelingt oder mit krisenhaften Ausgabenkürzungen verbunden ist.

Leider hat Sachsen sich 2013 eine im Ländervergleich ungewöhnliche und geradezu aberwitzig strenge Schuldenbremse verordnet. Ungewöhnlich ist, dass alle Ausgestaltungsdetails in der Landesverfassung festgeschrieben sind. Andere Länder, etwa Berlin oder Nordrhein-Westfalen, haben die Schuldenbremse gar nicht in der Verfassung verankert und regeln die Ausgestaltung in der Haushaltsordnung, die durch einfaches Gesetz geändert werden kann. Bei wieder anderen – etwa Hamburg, Hessen oder Rheinland-Pfalz – steht die Schuldenbremse in der Verfassung. Die Details werden jedoch in Ausführungsgesetzen sowie ergänzenden Verordnungen festgelegt. Steht jedoch, wie in Sachsen, alles in der Verfassung, können Änderungen nur als Verfassungsänderungen mit Zweidrittelmehrheit vorgenommen werden. Das ist problematisch, weil die Schuldenbremse noch ein neues Instrument ist, für das noch keinerlei Erfahrungen – etwa mit gesundheitspolitischen Katastrophen wie der Corona-Pandemie – vorlagen. Werden Änderungen erforderlich, stellt die Zweidrittelmehrheit im Parlament eine hohe Hürde dar, möglicherweise mit hohem Erpressungspotenzial seitens der Opposition.

Tilgung in Sachsen in nur acht Jahren

Die sächsische Schuldenbremse ist so streng, dass sie letztlich jegliche Neuverschuldung nur mit einer Zweidrittelmehrheit erlaubt. Zunächst erfordert die Ausnahmeregel laut Landesverfassung eine Zweidrittelmehrheit. Das Grundgesetz und die Schuldenbremsen des Bundes und der anderen Länder erlauben aber auch in normalen Konjunkturabschwüngen eine Neuverschuldung, die im Aufschwung dann durch Überschüsse wieder ausgeglichen werden muss. In Sachsen ist die Konjunkturbereinigung aber so eng gestaltet, dass eine relevante Neuverschuldung im normalen Haushaltsprozess eigentlich nur im Falle eines vollkommen außergewöhnlichen katastrophalen Steuereinbruchs erlaubt wäre. Wenn aber de facto jede Neuverschuldung über die Ausnahmeregel beschlossen werden muss, dann unterliegen die aufgenommenen Kredite auch automatisch der im Grundgesetz vorgeschriebenen Tilgungsverpflichtung. Während das Grundgesetz für den Tilgungszeitraum keine Angaben macht, schreibt in Sachsen die Landesverfassung allerdings eine Tilgung innerhalb von nur acht Jahren vor. Das gilt aktuell natürlich auch für die Corona-Schulden.

Zum Vergleich: Der Bund setzte einfachgesetzlich einen Tilgungszeitraum von 20 Jahren an, das – übrigens schwarz-gelb regierte – Nordrhein-Westfalen sogar 50 Jahre! Andernorts wird zudem die Möglichkeit genutzt, den Haushalt zu bereinigen: Einnahmen und Ausgaben, die als finanzielle Transaktionen die Vermögensposition des Landes nicht ändern, bleiben im Rahmen der Schuldenbremse unberücksichtigt. So werden Privatisierungserlöse nicht als defizitmindernd verbucht, weil ihnen ein Vermögensverlust entgegensteht, während vergebene Darlehen nicht als defiziterhöhend verbucht werden, weil ihnen eine entsprechende Forderung gegenübersteht. Nordrhein-Westfalen z. B. verbessert die Finanzlage seiner Kommunen ab 2021 mittels Darlehen und schirmt sie dadurch vor den Corona-Folgen ab.

Achim Truger ist Professor für Staatstätigkeit und Staatsfinanzen an der Universität Duisburg-Essen und Mitglied des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.
Achim Truger ist Professor für Staatstätigkeit und Staatsfinanzen an der Universität Duisburg-Essen und Mitglied des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. © privat

Hätte Sachsen bei der Schuldenbremse keinen extrem strikten Sonderweg eingeschlagen, könnte es jetzt all diese Möglichkeiten im Interesse von Bürgerinnen und Wirtschaft nutzen und die Lage der Staatsfinanzen wäre deutlich entspannter: Mit einer vernünftigen Konjunkturbereinigung müssten weniger Schulden über die Ausnahmeregel aufgenommen werden. Die Tilgung könnte über einen viel längeren Zeitraum als nur acht Jahre gestreckt werden. Die Finanzausstattung der Kommunen könnte in den nächsten Jahren über Darlehen entscheidend verbessert werden.

Die sächsische Politik kann all dies noch umsetzen. Dafür muss sie die Schuldenbremse lediglich an die in vielen anderen Bundesländern übliche Ausgestaltung annähern. Sachsen sollte seinen riskanten Sonderweg aufgeben.

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