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Soll Sachsen mehr Demokratie wagen?

Ein Schweizer Politikwissenschaftler fragt sich, ob das Modell der direkten Demokratie aus seinem Land auch im Freistaat funktionieren würde. 

© dpa

Von Michael Strebel

Am 19. Mai 2019 war es in der Schweiz wieder so weit: Abstimmungssonntag. Viermal im Jahr werden wir Schweizer Bürgerinnen und Bürger aufgefordert, über Vorlagen auf Bundes-, Kantons- und Kommunalebene abzustimmen. Im Vorfeld galt es, eine beachtliche Fülle von Informationen zu verarbeiten, sich kundig zu machen. Denn egal ob Waffengesetz, Steuerreform, die Höhe der Sozialhilfe oder der Neubau eines Naturhistorischen Museums, am Ende musste jede und jeder für sich entscheiden, ob sie oder er die entsprechende Abstimmungsfrage mit Ja, Nein oder Enthaltung beantwortet. Ein anspruchsvolles Unterfangen.

Abstimmungen gehören seit Generationen zum Alltag in der Schweiz: Die direkte Demokratie entwickelte sich auf Ebene der Kantone in den 1830er-Jahren. Auf Bundesebene entwickelten sich das Referendum und die Initiative gegen Ende des 19. Jahrhunderts. Mit diesen beiden Instrumenten können die Menschen sich jenseits von Wahlen direkt am politischen Entscheidungs- und Gestaltungsprozess beteiligen. 

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Gegen jedes Bundesgesetz sowie gegen völkerrechtliche Verträge kann das Referendum ergriffen werden, wenn 50.000 Stimmberechtigte (rund ein Prozent) dies verlangen. Eine Änderung der Verfassung kann verlangt werden, wenn mindestens 100.000 Stimmberechtigte eine entsprechende Initiative unterschreiben. Diese kann als allgemeine Anregung formuliert sein oder als fertig ausgearbeiteter Text vorliegen, dessen Wortlaut von Parlament und Regierung dann nicht mehr verändert werden darf. Für beide Instrumente ist die benötigte Unterschriftenzahl eher gering, die Hürde somit niedrig. Mit diesem einfachen Verfahren ist eine echte Partizipation des Bürgers mit konkreten, fassbaren politischen Ergebnissen möglich.

Wenig praxistauglich

Kein Wunder also, wenn die Schweiz von den Fürsprechern für mehr direkte Demokratie als Vorbild herangezogen wird. Aktuell fordern alle im Bundestag vertretenen Parteien, außer der CDU, direktdemokratische Instrumente auf Bundesebene. Auf Landesebene fordert Ministerpräsident Kretschmer (CDU) in Sachsen, dass die Bevölkerung über ein durch den Landtag beschlossenes Gesetz abstimmen darf, wenn die notwendigen Unterschriften gesammelt wurden. 

Ob in Sachsen dieser Volkseinwand oder auf Bundesebene direktdemokratische Instrumente tatsächlich eingeführt werden, scheint mehr als ungewiss. Der Forderung nach „mehr direkter Demokratie“ mögen viele parteiübergreifend zustimmen, zur konkreten und praxistauglichen Ausgestaltung ist es jedoch schwierig, einen gemeinsamen Nenner zu finden. Eine erste augenfällige Diskrepanz: In der Schweiz ist das Verfahren bei Referenden und Initiativen einfach und die Unterschriftenhürden lassen sich leicht überspringen, dies im Unterschied zur Volksgesetzgebung in Sachsen sowie auch in anderen Bundesländern, die wenig praxistauglich ist.

Bei der Fokussierung von außen auf die direkte Demokratie in der Schweiz entgehen dem Betrachter leider oft weitere gewichtige Merkmale, wie und warum die Bürgerbeteiligung in der Schweiz funktioniert. Gerade diese Merkmale könnten Ansätze liefern, das Vertrauen in die Politik zu stärken. Denn die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung ist oft eine Reaktion auf das schwindende Vertrauen in die Politik oder in die Politiker, verbunden mit überzogenen Hoffnungen wie einer stärkeren Beteiligung der Bürger und damit den Einbezug vieler. Dieses hehre Ziel wird auch in der Schweiz nicht erreicht: Die Stimmbeteiligung liegt beinahe immer unter 50 Prozent. Es gibt keine Garantie, dass Volksrechte die Beteiligung der Bevölkerung an der Bewältigung politischer Fragen längerfristig erhöhen. Auch lassen sich nicht alle gesellschaftlichen Gruppen in die politischen Entscheidungen mit einbeziehen.

Alle können Stellung nehmen

Doch welches sind nun die weiteren Merkmale des schweizerischen politischen Systems? Den klassischen Dualismus von Regierung (und der sie tragenden Parlamentsmehrheit) und Opposition gibt es nicht. Parlament und Regierung werden in getrennten Wahlen fest für eine Amtsdauer gewählt, die parteipolitische Zusammensetzung der beiden Organe kann sich unterscheiden, es gibt keine Koalitionen. Durch das Wahlsystem bedingt schaffen es auch Kleinstparteien ins Parlament. Oder anders formuliert: Niemand verfügt per se über eine Mehrheit, alle sind in der Minderheit, um eine Mehrheit muss dauernd gerungen werden. 

Das Ringen beginnt bereits, bevor ein Gesetzesvorhaben dem Parlament vorgelegt wird. Alle vom Gesetz Betroffenen sowie auch interessierte Akteure der Zivilgesellschaft können Stellung zum geplanten Gesetz nehmen. Dies bedeutet nicht nur ein einfaches Ja oder Nein, sondern eine Kommentierung und Ergänzungs- oder Korrekturvorschläge zum Text. Durch dieses Vernehmlassungsverfahren kann die Regierung ihr Vorhaben bereits in einer sehr frühen Phase auf die sachliche Richtigkeit, Vollständigkeit, Vollzugstauglichkeit und insbesondere auf die politisch-gesellschaftliche Akzeptanz testen. Anschließend wird im Parlament im Konsens nach Lösungen gesucht, damit sich eine breite Mehrheit hinter das politische Vorhaben stellen kann – und um ein Referendum zu verhindern.

Dies gelingt dem Parlament sehr gut: Über neunzig Prozent der Beschlüsse des nationalen Parlamentes treten ohne Referendum in Kraft, letztlich werden nur drei Prozent der Beschlüsse durch eine Abstimmung abgelehnt. Allein durch den Einbezug vieler in den politischen Gestaltungs- und Entscheidungsprozess, in den damit stattfindenden Dialog, gelingt es Parlament und Regierung, breit abgestützte konsensuale Entscheide zu fällen. Würde dies nicht gelingen, kämen das politische System und die Stimmbürger bei den zu erwartenden vielen Referenden an oder gar über die Grenzen des Bewältigbaren. Folglich haben die beiden Politikwissenschaftler Hans Vorländer, der beim Volkseinwand die Gefahr der Lahmlegung des politischen Systems sah, und Werner Patzelt, der mit Blick auf die Schweiz diese verneinte, beide recht, so paradox es klingen mag.

Realistisches Szenario

Der Blick auf die Unterschiede der politischen Systeme ist bei einem weiteren (Knack-)Punkt von Bedeutung. Volksrechte dienen in der Schweiz als permanente Kontrolle des Parlamentes und der Regierung und ermöglichen einen dauerhaften, institutionalisierten Prozess der politischen Auseinandersetzung und des politischen Diskurses – es geht praktisch nie um Personen, sondern die Sachfrage ist im Vordergrund. Verliert die Regierung eine Abstimmung, so hat das keine personellen Konsequenzen in Form eines Rücktritts, das Parlament kann auch nicht aufgelöst werden. Das politische Leben geht weiter, die nächste Abstimmung wird kommen, „business as usual“ eben.

Dies könnte in einem Regierungssystem mit Regierung und Opposition anders verlaufen. Spielt der Gegensatz Regierung/Opposition auch bei Volksrechten mit, so könnte eine Abstimmung zu einem Plebiszit über die Regierung werden und sich diese bei einer verloren gegangenen Abstimmung unweigerlich mit Rücktrittsforderungen konfrontiert sehen.

Mit Blick von außen scheint mir dies ein realistisches Szenario, weil Volksentscheide eher dann gefordert würden, wenn es der Opposition im Parlament ins politische Kalkül passte. So ließe sich schwerlich eine vertrauensvolle Verbindung zwischen repräsentativer und direkter Demokratie herstellen und das Vertrauen in die Politik sänke (weiter).

Anspruchsvoll in der Umsetzung

Die bisherigen Ausführungen sind nicht als Kritik an Überlegungen für mehr direkte Demokratie zu verstehen. Wie könnte ein Schweizer auch Gegenteiliges vertreten? Sie sollen vielmehr auf die Merkmale der Bürgerbeteiligung im schweizerischen politischen System jenseits der direktdemokratischen Mittel hinweisen. Warum nicht diese als Inspiration nehmen? Alle politisch-gesellschaftlichen Akteure bereits in der vorparlamentarischen Phase bei Gesetzesvorhaben in einem transparenten Verfahren einzubeziehen. Das Resultat veröffentlichen. Parlamentarische Mehrheiten jenseits von Regierung oder Opposition ausloten mit dem Ziel eines breiten Konsenses. Das Ausleben des freien Mandats. Kompromisse nicht verunglimpfen, sondern als einen demokratischen Wert an sich verstehen. Das bedingt auch, dass sich der Einzelne zugunsten des Ganzen zurücknehmen muss.

Selbstredend ist es sehr anspruchsvoll, all dies im politischen Alltag umzusetzen, und es wird auch nicht immer gelingen, wie dies auch in der Schweiz der Fall ist. Jedoch wäre es eine Investition in das Vertrauen in politische Institutionen, Parteien sowie deren Repräsentanten. Was wären die Konsequenzen aus dieser Art der politischen Entscheidungsfindung? Einerseits könnte es ein Mittel gegen die starke Polarisierung sein. Andererseits, und dies darf nicht verschwiegen werden, würde es zu einer partiellen Schwächung des Parlamentes, der Regierung und folglich der Parteien führen. Letztlich darf man sich auch nicht der Illusion hingeben, dass sämtliche Herausforderungen der Beziehung zwischen Bürgern und Politik gelöst würden.

Am 20. Oktober 2019 ist unser nächster Abstimmungssonntag. Wir werden wie üblich über Referenden und Initiativen befinden, und wie üblich wird sich lediglich eine Minderheit daran beteiligen. Auch das ist eine politische Realität in der Schweiz.

Unser Autor: 

Dr. Michael Strebel ist Leiter des Parlamentsdienstes des Kantonsparlamentes Solothurn und Lehrbeauftragter für Vergleichende Politikwissenschaft an der Fern-Uni in Hagen.

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